深圳市安全防范行業(yè)協(xié)會會長 楊金才
深圳市安防產(chǎn)業(yè)標(biāo)準聯(lián)盟秘書長 張 毅
北京安全防范行業(yè)協(xié)會副秘書長 韓錦坤
泉州市安全技術(shù)防范行業(yè)協(xié)會秘書長 邱建平
湖北省安全技術(shù)防范行業(yè)協(xié)會
常務(wù)副會長兼秘書長 陳元開
議題綜述
近日，廣東省民政廳社會團體登記管理處副處長徐祖平在廣東省公共安全技術(shù)防范協(xié)會換屆大會上透露，“政府正著手將部分職能轉(zhuǎn)移到社團組織負責(zé)，廣東省民政廳將對應(yīng)編寫一份能夠承接政府轉(zhuǎn)移職能的社團組織的名錄。”這一消息立即引起社會各界的關(guān)注。
徐祖平表示，按目前情況看，社團組織單靠會員贊助或會費收入很難生存，需要承接相關(guān)政府部門的職能來更多地服務(wù)行業(yè)、服務(wù)社會，才能有利于協(xié)會的生存與發(fā)展。對此，廣東省公安廳科技信息化處處長寧惠軍也表示，廣東省廳科信處將全力支持廣東安協(xié)各項有利于行業(yè)發(fā)展的工作，并著手研究將部分適合協(xié)會執(zhí)行行政審批職能委托省安防協(xié)會負責(zé)。
時隔多年之后，重提協(xié)會承接行政審批職能，這是行政改革的信號，還是協(xié)社團組織生存狀況堪憂?安防協(xié)會在行業(yè)中所起的作用毋庸置疑，但各地安防協(xié)會常年被經(jīng)費問題所困擾。一旦協(xié)會承接行政審批職能，缺乏經(jīng)費的窘境是否會得到改善?這將會對整個行業(yè)產(chǎn)生哪些影響?歡迎加入本期話題討論。
公務(wù)員不得在社會組織中擔(dān)任要職
由于安防行業(yè)的特殊性，讓公務(wù)員退出協(xié)會的合理性遭質(zhì)疑。
主持人：前幾年，政府要求政會分開，要求公務(wù)員不得在社會組織中擔(dān)任要職，此舉是為了避免權(quán)力過度干預(yù)行業(yè)組織，限制了行業(yè)組織在社會中發(fā)揮作用。從實踐來看，讓公務(wù)員退出協(xié)會，是否真的有利于協(xié)會的發(fā)展?目前這項工作執(zhí)行效果如何?
楊金才：深圳市安防協(xié)會自成立開始，就是一個沒有上級主管單位的民間社團組織，目前沒有公務(wù)員及退休官員在協(xié)會中擔(dān)任要職。
張 毅：公務(wù)員退出協(xié)會一舉，將協(xié)會推到了應(yīng)有的公共本位上，在一定程度上堵住了腐敗漏洞。但同時，協(xié)會的發(fā)展離不開資金的支持，僅僅靠贊助費和會費，很多協(xié)會難以生存，從這點來看，此舉不利于協(xié)會的可持續(xù)發(fā)展。
我個人認為，公務(wù)員退出行業(yè)協(xié)會，這并不意味著政府對行業(yè)協(xié)會放棄管理。政府可以法律、法規(guī)和規(guī)章為依據(jù)，采用合適的方法放權(quán)給協(xié)會，這兩者并不矛盾。
韓錦坤：政府要求政會分開，要求公務(wù)員及退休官員不得在相應(yīng)的社會組織中擔(dān)任要職。但是安防行業(yè)與其他行業(yè)有所不同，有其特殊性。
安防行業(yè)曾經(jīng)作為公安特種行業(yè)之一被納入公安部門嚴格管理。時至今日，安防行業(yè)仍是公安部門掌握社會動態(tài)、預(yù)防和破獲打擊違法犯罪行為的主要，并在以后很長一段時間內(nèi)不會改變。安防行業(yè)是一種特殊行業(yè)，政府部門尤其是公安部門對其的管理不容有半點松懈。
因現(xiàn)在安防行業(yè)的管理處于“無法可依”的現(xiàn)狀，所以，在當(dāng)前階段公務(wù)員有必要參與安防行業(yè)管理。這是由其行業(yè)特殊性及發(fā)揮的特殊作用所決定的。
邱建平：實行政會分開，建立與國際慣例接軌、規(guī)范管理的行業(yè)協(xié)會運行機制，是政府、行業(yè)發(fā)展的方向和目標(biāo)。但有些特殊行業(yè)協(xié)會，由政府主管部門領(lǐng)導(dǎo)兼任，我個人認為，在近期還是有必要的。
陳元開：湖北省人民政府早于2005年11月21日就頒發(fā)了《湖北省發(fā)展和規(guī)范行業(yè)協(xié)會暫行辦法》(以下簡稱《辦法》)。該《辦法》明確規(guī)定在職公務(wù)員、領(lǐng)導(dǎo)干部不得在行業(yè)協(xié)會擔(dān)任職務(wù)。本人認為，這是國家行政體制改革的需要，是社會主義市場經(jīng)濟建設(shè)和社會發(fā)展進步的需要。
安防協(xié)會采用多種方式自籌經(jīng)費
各地協(xié)會通過收取會費及提供收費服務(wù)等方式自籌運作經(jīng)費。
主持人：政府要求行業(yè)協(xié)會按“自籌資金、自理會務(wù)”的原則開展工作，但現(xiàn)實反映有些社團組織單靠會員贊助或會費收入很難生存。安防協(xié)會是否也遇到了這種情況?安防協(xié)會如何解決運作經(jīng)費的問題?
韓錦坤：安防協(xié)會做為非盈利性社會團體組織，其生存和運作與其他社會團體組織基本相同。協(xié)會需要充分依靠社會各界及上級主管部門的各種條件和各類資源，積極發(fā)揮自身主觀能動性，不斷提高協(xié)會的社會知名度和對會員企業(yè)的凝聚力來拓展協(xié)會生存空間，進一步促進協(xié)會健康發(fā)展。
北京安防協(xié)會目前主要有會費、培訓(xùn)和其他收費服務(wù)等收入渠道。
邱建平：行業(yè)協(xié)會通過合法渠道自籌發(fā)展資金，形式可多樣化。除依照章程收取會費和接受捐贈等傳統(tǒng)方式外，還可通過舉辦展覽會、交易會、培訓(xùn)等有償服務(wù)，解決協(xié)會運作的經(jīng)費問題。
陳元開：安防協(xié)會和其他所有行業(yè)協(xié)會一樣，被界定為非盈利性的社團組織。由于各省市區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的不平衡，協(xié)會自身生存發(fā)展的經(jīng)費問題便是制約協(xié)會發(fā)展的瓶頸。這是絕大多數(shù)省市行業(yè)協(xié)會難于逾越的障礙。
本人認為，各級政府首先應(yīng)給予政策上的傾斜;其次是真正按照國務(wù)院的有關(guān)規(guī)定，將政府機關(guān)的部分行政職能下放或委托給行業(yè)協(xié)會;三是真正實現(xiàn)政府從行業(yè)協(xié)會購買服務(wù)。
轉(zhuǎn)移部分行政審批職能給協(xié)會是創(chuàng)新之舉
政府計劃將部分行政審批職能轉(zhuǎn)移給協(xié)會被視為一項積極的改革措施。
主持人：廣東省此次提出，政府正著手將部分職能轉(zhuǎn)移到社團組織負責(zé)，以此解決社團組織運作經(jīng)費難的問題。這一舉措是否涉及合法性的問題?有何實際意義?是否會對其他城市的安防協(xié)會產(chǎn)生影響?
楊金才：伴隨著市場經(jīng)濟體制的逐步建立，我國行業(yè)協(xié)會在經(jīng)濟體制改革深入和社會轉(zhuǎn)型中不斷發(fā)展壯大，同時也隨著市場化程度的提高而日趨完善。
行業(yè)協(xié)會以其獨特的地位和不可替代的功能，將越來越多地承擔(dān)起政府對經(jīng)濟社會發(fā)展的一些職能，既是企業(yè)走向市場的導(dǎo)向，也是企業(yè)權(quán)益和社會經(jīng)濟秩序的維護者。因此，行業(yè)協(xié)會承接政府轉(zhuǎn)移職能，既是市場經(jīng)濟客觀發(fā)展的要求，又是促使行業(yè)協(xié)會健康發(fā)展、規(guī)范運作，推進政府職能轉(zhuǎn)變的需要。
張 毅：《中共廣東省委廣東省人民政府關(guān)于發(fā)揮行業(yè)協(xié)會商會作用的決定》中明確規(guī)定要建立發(fā)揮行業(yè)協(xié)會、商會作用的有效機制。如建立委托授權(quán)機制、合作聯(lián)動機制等，逐步將法律法規(guī)和政策規(guī)定可以向行業(yè)協(xié)會、商會轉(zhuǎn)移的相關(guān)業(yè)務(wù)職能向行業(yè)協(xié)會、商會轉(zhuǎn)移，保障其依法獨立開展活動。
廣東省政府著手將部分職能轉(zhuǎn)移到社團組織負責(zé)，這一舉措在全國屬創(chuàng)新之舉，對其他城市的安防協(xié)會也將產(chǎn)生一定的影響。
韓錦坤：政府轉(zhuǎn)移部分職能，由管理型政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變是“三個代表”重要思想在政府管理領(lǐng)域的具體體現(xiàn)，符合當(dāng)前我國社會發(fā)展的趨勢。
邱建平：加快落實行業(yè)協(xié)會的職能，充分發(fā)揮行業(yè)協(xié)會的作用，既是完善社會主義市場經(jīng)濟體系的需要，也是政府職能轉(zhuǎn)變的需要，更是企業(yè)發(fā)展的需要。
對行業(yè)協(xié)會而言，關(guān)鍵是要提高自身的素質(zhì)。要提高會員對協(xié)會的依賴度和信任感，提高自身權(quán)威性、公信力、競爭力，才能承接好政府職能部門委托、轉(zhuǎn)移的行業(yè)職能。
行業(yè)協(xié)會可承接部分行政審批職能
協(xié)會具備政府職能部門所沒有的優(yōu)勢，在實踐中可形成合作互補。
主持人：在社會分工中，政府部門與社團組織各自扮演著不同的角色。相對政府部門而言，行業(yè)協(xié)會具有哪些優(yōu)勢?哪些行政審批職能是可以交由行業(yè)協(xié)會承擔(dān)的?
楊金才：行業(yè)協(xié)會是同行業(yè)之間，為了避免不正當(dāng)競爭，維護共同利益，進行自我協(xié)調(diào)、自我約束、自我管理，以自愿形式組成的非營利性社會團體。它作為政府和企業(yè)的橋梁，企業(yè)相互間的紐帶，在協(xié)助政府實施行業(yè)管理和維護企業(yè)合法的權(quán)益，推動行業(yè)和企業(yè)的健康發(fā)展，處理國內(nèi)外事務(wù)等方面發(fā)揮以下作用：
1.溝通。行業(yè)協(xié)會在溝通企業(yè)與政府方面起到很好的中介作用。一是政府可以通過行業(yè)協(xié)會了解到企業(yè)真正的意愿和要求，行業(yè)協(xié)會提交的行業(yè)發(fā)展趨勢報告，可以協(xié)助政府?dāng)M定行業(yè)發(fā)展規(guī)劃，制定行業(yè)標(biāo)準和規(guī)范。二是企業(yè)可以在行業(yè)協(xié)會的幫助下，切實貫徹政府制定的法規(guī)和政策。
2.服務(wù)。行業(yè)協(xié)會作為“民間機構(gòu)”，不具有任何政府行政管理職能，它只是為行業(yè)成員提供聯(lián)絡(luò)、咨詢、協(xié)調(diào)等多功能服務(wù)的公益性機構(gòu)。其主要職責(zé)是向成員提供技術(shù)業(yè)務(wù)指導(dǎo)、員工培訓(xùn)、市場咨詢;協(xié)助成員改善和提高經(jīng)營管理水平，解決管理中的難題;組織行業(yè)內(nèi)的技術(shù)推廣，聯(lián)絡(luò)對外交流活動。
3.約束。行業(yè)協(xié)會首先是一個自律性的組織，在代表成員共同利益的同時，也必須對成員加以約束，即在遵守世貿(mào)組織規(guī)則和國家相關(guān)法律法規(guī)的前提下，制定行規(guī)或規(guī)則，以使成員自己約束自己的行為。行業(yè)協(xié)會可以對有違反行業(yè)規(guī)范，搞不正當(dāng)競爭，損害消費者或同行利益的成員采取相應(yīng)的措施，如取消成員資格，禁止在本行業(yè)從業(yè)等。行業(yè)協(xié)會這種自律性的行之有效的約束作用是行政手段不可替代的。
《行政許可法》于2004年7月1日實施，政府部門的職能發(fā)生了變化，原主管部門就不應(yīng)再負責(zé)安防工程商施工資格證的頒發(fā)和審批，而新的明確規(guī)定又尚未出臺。在沒有統(tǒng)一權(quán)威標(biāo)準的情況下，目前全國各個省市依據(jù)一些法規(guī)制度，各自采取了符合自身情況的做法。一部分省份為避免市場出現(xiàn)混亂，大體上暫時沿用以前的方式，繼續(xù)由公安部門技防辦主管，直到國家有明確的新規(guī)定出臺。更多的省份將此權(quán)限轉(zhuǎn)交給當(dāng)?shù)氐陌卜绤f(xié)會，希望以行業(yè)自律管理方式解決問題。
張 毅：相對政府部門而言，行業(yè)協(xié)會代表企業(yè)的利益，他們更貼近企業(yè)發(fā)展的脈搏。有些行業(yè)內(nèi)部的事情，如對產(chǎn)業(yè)發(fā)展的研究和預(yù)測，對企業(yè)和具體產(chǎn)品的認定等并非政府專長，交給行業(yè)協(xié)會負責(zé)更恰當(dāng)。
就安防行業(yè)來說，個人認為，部分工程的方案審核、檢驗驗收以及對安防從業(yè)人員的培訓(xùn)、資質(zhì)審核等可以交相關(guān)社團承擔(dān)。
韓錦坤：政府和協(xié)會兩者相較而言，政府屬于依法行政管理，協(xié)會則是通過協(xié)會章程、行業(yè)標(biāo)準和準則對會員企業(yè)進行自律管理。政府部門轉(zhuǎn)移給行業(yè)協(xié)會部分職能可以通過政府授權(quán)、協(xié)會參與審批項目，政府應(yīng)用服務(wù)成果的方式來進行。
邱建平：行業(yè)協(xié)會發(fā)展空間的大小，很大程度上取決于政府改革力度的大小。我個人認為，政府其他相關(guān)部門，如勞動保障局、人力、財稅等部門，也要關(guān)心支持行業(yè)協(xié)會的改革與發(fā)展工作。對行業(yè)協(xié)會這類非營利性組織進行專門研究指導(dǎo)，形成一套合理的支持機制，加大對行業(yè)協(xié)會改革與發(fā)展的扶持力度。
陳元開：行業(yè)協(xié)會的宗旨是自律、維權(quán)、服務(wù)，是政府和企業(yè)之間的橋梁和紐帶。政府部門的職能是宏觀調(diào)節(jié)管理，不宜直接管到企業(yè)，否則便是政企不分。
《行政許可法》早已取消了省級以下的企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營資質(zhì)評定這項行政審批職能，可是有的地方又先后出臺了類似行政審批的地方法規(guī)，以備案的方式對企業(yè)進行管理。本人認為，這項工作若與協(xié)會開展的資質(zhì)評定工作相結(jié)合，其效果更好。
政府向協(xié)會購買服務(wù)的模式可行
政府和協(xié)會形成合作關(guān)系，由政府向協(xié)會購買服務(wù)的方式普遍受到歡迎。
主持人：有專家建議，政府應(yīng)通過授權(quán)、委托等方式將部分行政審批職能交由行業(yè)協(xié)會承擔(dān)，同時按照“誰委托、誰付費”的原則建立政府購買服務(wù)制度，從而使政府、協(xié)會形成合作關(guān)系。作為協(xié)會而言，如何看待這種政府購買模式?這種模式是否可行?
楊金才：政府購買行業(yè)協(xié)會服務(wù)是實現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)變的一項改革。此舉打破了政府在社會管理和公共服務(wù)領(lǐng)域包攬一切的局面，形成了政府主導(dǎo)、社會參與、群眾受益的發(fā)展新格局，有效地推動了政府職能部門將工作重心轉(zhuǎn)移到公共管理、社會服務(wù)和關(guān)注民生等方面。行業(yè)協(xié)會則充分發(fā)揮社會組織的優(yōu)勢和作用，在付出服務(wù)勞動的同時得到政府的報酬和支持。
政府在購買服務(wù)中與行業(yè)協(xié)會建立了新型合作關(guān)系，使行業(yè)協(xié)會逐步成為政府職能轉(zhuǎn)變的助手和政府職能延伸的執(zhí)行者。在市場調(diào)研、資質(zhì)評定、標(biāo)準制定方面可以發(fā)揮應(yīng)有的作用。行業(yè)協(xié)會充分利用自身優(yōu)勢，積極與政府合作，通過有償服務(wù)，不僅完成了有關(guān)服務(wù)事項，而且為企業(yè)提供了幫助和方便，協(xié)會也有了更多的經(jīng)費來源，一定會越辦越紅火。
張 毅：這種購買模式反映了政府和協(xié)會之間已形成了合作關(guān)系。同時也能看出政府已開始把越來越多的責(zé)任和職能轉(zhuǎn)移到行業(yè)協(xié)會。
據(jù)了解，上海IT界已發(fā)生這種權(quán)利轉(zhuǎn)移模式，政府向協(xié)會購買多種服務(wù)。我認為，這種模式是可行的。
韓錦坤：這種模式既幫助政府加強了對行業(yè)的管理，又能充分地發(fā)揮行業(yè)協(xié)會自律管理的作用。同時，行業(yè)協(xié)會還能客觀公正地發(fā)揮第三方中介作用，更加合理高效地配置市場資源，屬于政府、協(xié)會和市場雙方多方共贏的局面。該模式切實可行，值得大范圍應(yīng)用。
邱建平：如能采用“購買服務(wù)”的方式，對協(xié)會而言，有利于協(xié)會的壯大與發(fā)展。
陳元開：湖北省人民政府2005年11月21日頒發(fā)的《辦法》就是這樣規(guī)定的，而且還明確規(guī)定了扶持行業(yè)協(xié)會發(fā)展的若干政策，但沒有真正落實。
本人認為，這是加強和促進行業(yè)協(xié)會發(fā)展的大好事，期待政府不但要把規(guī)定寫在紙上、掛在墻上，更要落實到行動上。切實重視行業(yè)協(xié)會的建設(shè)，扶持和加強行業(yè)協(xié)會的發(fā)展，充分發(fā)揮協(xié)會行業(yè)自律管理的作用。
律·師·觀·點
社會團體可嘗試承接部分行政審批職能
廣東廣和律師事務(wù)所律師 羅御倫
包括各類協(xié)會在內(nèi)的社會團體承接部分行政審批職能是可以嘗試的。《行政訴訟法》第二十五條第四款規(guī)定：“由法律、法規(guī)授權(quán)的組織所作的具體行政行為，該組織為被告。由行政機關(guān)委托的組織所作的具體行為，委托的行政機關(guān)是被告。”根據(jù)上述規(guī)定，行政機關(guān)可以委托其他組織作出具體行政行為，其法律后果由委托的行政機關(guān)承擔(dān)。換言之，作為其他組織的社會團體是可以承接政府的部分行政審批職能。
行政審批在法律上說是一種行政許可。《行政許可法》第二十四條規(guī)定：“行政機關(guān)在其法定職權(quán)范圍內(nèi)，依照法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定，可以委托其他行政機關(guān)實施實施行政許可。委托的行政機關(guān)對受委托的行政機關(guān)實施行政許可的行為應(yīng)當(dāng)負責(zé)監(jiān)督，并對該行為的法律后果承擔(dān)法律責(zé)任。”根據(jù)上述規(guī)定，行政機關(guān)委托對象是“其他行政機關(guān)”，沒有明確提到“其他行政機關(guān)”之外的“組織”。
如何看待《行政訴訟法》和《行政許可法》兩者的抵觸呢?
根據(jù)《立法法》的規(guī)定，新法優(yōu)于舊法。《行政許可法》系2003年頒布的新法，《行政訴訟法》系1989年頒布的舊法，兩者發(fā)生沖突時應(yīng)適用《行政許可法》的規(guī)定。根據(jù)《行政許可法》的相關(guān)規(guī)定，似乎堵死了社會團體承接部分行政審批職能之路。從社會發(fā)展的角度看，社會團體承接部分行政審批職能是大勢所趨，是行政改革的路徑和方向。如何進行行政改革又不突破法律的底線是值得我們思考的問題。
從法理上說，對普通老百姓而言，法無明文禁止即為自由;對行政機關(guān)而言，法無明文規(guī)定不得為之。中國經(jīng)濟改革向來有“摸著石頭過河”的傳統(tǒng)，可以“先闖先試”，積累一定的經(jīng)驗再考慮立法問題。行政改革則復(fù)雜得多，牽涉到方方面面的問題，特別是在“依法治國”入憲的大背景下，行政機關(guān)的改革應(yīng)在法律的框架內(nèi)進行。根據(jù)《行政許可法》第二十四條的規(guī)定，規(guī)章可以作為政府部門行政委托的依據(jù)，且制定規(guī)章的程序沒有法律、法規(guī)復(fù)雜，操作上簡便易行。
本律師建議，由省級政府部門頒布行政委托的相關(guān)規(guī)章，明確哪幾類社會團體可以承接行政審批職能，然后才實施具體的行政委托行為，做到有法可依，避免和《行政許可法》發(fā)生抵觸。
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